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La pianificazione strategica urbana nel contesto locale

A livello internazionale, si sta sempre più affermando la pianificazione strategica in ambito urbano. L’interpretazione dei principi e metodi, la capacità organizzativa dell’autorità pubblica, l’attitudine dei vari attori e le condizioni del territorio, sono fattori che devono essere attentamente considerati nel momento in cui si vanno a definire i relativi strumenti.

Alla definizione del carattere “strategico” concorre, infatti, la multidisciplinarietà della pianificazione, che si sviluppa sulla base di una sorta di “multisettorialità integrata”: obiettivi specifici e linee d’azione sono spesso trasversali rispetto ai differenti settori oggetto della programmazione. Si generano quindi meccanismi di coordinazione e convergenza tra le politiche dei vari ambiti:

- urbanistica (interventi strutturali di recupero o miglioramento e dotazione di servizi);

- mobilità urbana e extraurbana (servizi di trasporto pubblico e infrastrutture);

- economia e competitività (sviluppo dei settori produttivi, promozione della ricerca e innovazione tecnologica, attrazione degli investimenti);

- formazione e capitale umano (sviluppo del sistema educativo e universitario, così come dei centri d’eccellenza per la ricerca);

- promozione della cultura;

- sviluppo della governance urbana e promozione dei processi partecipativi.

Una pianificazione articolata e operativa quale è quella strategica,  richiede una quantità di risorse economiche, umane e conoscitive maggiore rispetto alla pianificazione tradizionale, necessità alla quale l’autorità pubblica fa fronte mediante il crescente coinvolgimento del settore privato (stakeholders) nei processi decisionali così come in quelli realizzativi.

L’essenza partecipativa del piano strategico prevede inoltre la presenza come componente attiva, soprattutto in fase decisionale, di attori appartenenti alla società civile (associazioni di cittadini e altre organizzazioni). La programmazione strategica è di lungo periodo, ma allo stesso tempo garantisce flessibilità, attraverso un monitoraggio costante dei processi e dei risultati e prevedendo quindi la possibilità di operare variazioni e aggiustamenti.

In Sardegna diversi comuni fanno parte della Rete delle Città Strategiche (ReCS), a testimonianza di una crescente consapevolezza, da parte delle amministrazioni pubbliche, dell’importanza di una programmazione di sviluppo territoriale multisettoriale e di lungo periodo. Tuttavia, a livello regionale, l’impatto dei piani strategici piuttosto modesto. Le cause sono varie, alcune legate a situazioni storiche di carattere socio-economico e demografico e strutturali, altre determinate invece da dinamiche politiche.

La Sardegna si caratterizza per una dinamica demografica costituita dallo spopolamento delle aree rurali e dei piccoli comuni dell’entroterra a favore delle aree urbane che spesso hanno una qualità di servizi e risorse strutturali piuttosto bassa. Urge dunque una strategia di sviluppo territoriale specifica, pensata alla luce della situazione sarda, all’insegna dell’equilibrio e non del conflitto tra aree urbane e rurali. 

Spesso si assiste al prevalere di logiche individualistiche nelle relazioni tra comuni limitrofi, consistente nella volontà di esaurire tutte le funzioni (economiche, sociali e quant’altro) nell’ambito del confine amministrativo municipale, con conseguente preclusione della cooperazione tra comuni, punto di forza della pianificazione strategica. Spesso, è accaduto che alla definizione delle linee dei piani strategici non è poi corrisposta un’effettiva capacità di programmare e realizzare. L’esempio più emblematico è rappresentato dal Piano Strategico dell’Area Vasta di Cagliari, presentato come la suma della volontà di collaborazione dei comuni metropolitani e di cui oggi si sono perse le tracce (la pagina web non è più raggiungibile). La scarsa concretizzazione si deve anche alla labilità degli obiettivi della programmazione strategica, dipendenti dall’avvicendamento degli attori che guidano la leadership del processo di pianificazione. Inoltre, lo scarso coordinamento tra differenti livelli di amministrazione territoriale (Regione – Province - Comuni) ha contribuito ad ostacolare lo sviluppo di una pianificazione omogenea e integrata. L’assenza di importanti eventi che possano fungere da “trampolino” per l’avvio e lo sviluppo di una programmazione di sviluppo territoriale di lungo periodo (ma anche l’incapacità politica ed economica di generare e sfruttare occasioni di tal tipo) non ha permesso la messa in moto di quel meccanismo virtuoso realizzato nell’esperienza di altre città. La fase inclusiva, partecipativa è risultata più retorica che altro: manca un forte partenariato pubblico-privato e gli strumenti di partecipazione da parte dei cittadini sono ancora scarsi. Sulla conoscenza, fattore essenziale per lo sviluppo di innovazione e capacità competitive del territorio, ancora non si sono definite strategie finalizzate allo sviluppo, all’attrazione e al trattenimento del capitale umano.

Questi elementi costituiscono un elemento di forte penalizzazione in questa fase storica nella quale, da un lato si assiste alla concentrazione di politiche e risorse sulla riqualificazione e qualificazione dell’ambiente urbano, dall’altro queste politiche si scontrano con una riduzione delle risorse economiche ed alla loro assegnazione secondo criteri di tipo competitivo. Nel nuovo periodo di programmazione 2014-2020 sarà infatti ancora più accentuato il ricorso a nuovi strumenti di finanziamento quali quelli recentemente messi in campo dalla Regione Sardegna con l’Iniziativa JESSICA (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas), un’iniziativa nata per promuovere gli investimenti sostenibili, la crescita e l’occupazione nelle aree urbane promossa dalla Commissione Europea, della Banca Europea degli Investimenti (BEI) in collaborazione con la Banca di Sviluppo del Consiglio d’Europa (CEB).  Il Centro Regionale di Programmazione (CRP) e la BEI hanno sottoscritto un accordo di finanziamento per l’istituzione del Fondo di Partecipazione JESSICA Sardegna (FPJS) con l’obiettivo di facilitare la concessione di risorse finanziarie – sotto forma di prestiti, capitale e altri strumenti finanziari equivalenti – verso progetti di sviluppo urbano che prevedono Partnership Pubblico-Private. In particolare, in questa prima fase, andranno ad essere finanziate quelle attività inserite in PAES (Piano d’Azione per l’Energia Sostenibile)/Piani Integrati o PISU (Piani Integrati di Sviluppo Urbano), tramite il Fondo di Sviluppo Urbano (FSU) Energia e lo FSU Riqualificazione Urbana. Lo stesso POR-FESR indica la riqualificazione integrata delle aree urbane come uno dei suoi obiettivi principali (Asse V - Sviluppo Urbano) e promuove i Piani Integrati di Sviluppo Urbano (PISU) come strumenti cardine per la promozione dell’attrattività e della competitività della Sardegna, attraverso il miglioramento degli standard e della qualità della vita nell’ambiente urbano e nelle zone disagiate anche attraverso l’efficienza energetico e l’uso di energia da fonti rinnovabili (Asse III – Energia).

In quest’ottica, JESSICA rappresenta un’innovativa opportunità in quanto permette di ricorrere a metodologie più efficaci e più efficienti per la realizzazione delle operazioni finanziabili attraverso i Fondi Strutturali, combinando prestiti e altri strumenti finanziari. ll Fondo Jessica eroga prestiti o capitale di rischio per investimenti che devono avere un ritorno. Il carattere rotativo del contributo dei Fondi Strutturali prevede che con la restituzione dei contributi erogati si consenta una ricostituzione automatica delle risorse messe a disposizione dalle Autorità di Gestione, creando un effetto moltiplicativo che permette di attrarre risorse aggiuntive derivanti dal contributo di soggetti privati e di altri enti pubblici (Stato, Province, Comuni, ecc.). Una volta completato il ciclo di finanziamento, queste risorse rientreranno nelle casse regionali e rappresenteranno una fonte di finanziamento disponibile per futuri investimenti da attivare nei successivi periodi di programmazione. La natura rimborsabile dei contributi presuppone la redditività degli interventi cofinanziati e questo è un requisito necessario per assicurare  la partecipazione di partner privati agli investimenti e ai partenariati pubblico privati.

Questo significa che quanto più un ente pubblico si rivela un “investimento redditizio” tanto più sarà in grado di ottenere i finanziamenti. Ma per poter essere ritenuti tali è necessario che gli investitori possano valutare la bontà dell’investimento e del partner pubblico. In queste condizioni, l’avere già adottato una pianificazione strategica e dimostrare di essere in grado di attuarlo, permette di essere ritenuti partner affidabili e credibili; il possedere un tessuto demografico, sociale ed economico vitale rende attrattiva una municipalità favorendo l’investimento nell’ente da parte o in partnership col privato.

Questa situazione determinerà una competizione tra enti e renderà di fondamentale importanza la possibilità, per l’investitore privato, di comparare tra le città. L’unico modo per comparare due città ovvero due possibili investimenti è avere dei dati su ambiti chiave per la valutazione di tipo economico-finanziario. Cosa che al momento è quasi impossibile riuscire a fare, data la penuria di strumenti, capacità, conoscenze che permettano di effettuare una programmazione strategica e renderla operativa, così come di valutarne in itinere i processi e gli effetti. Occorre innanzitutto definire la pianificazione strategica, individuandone obiettivi, pregi e limiti. È importante comprenderne le logiche: per fare ciò è necessario determinare un nuovo approccio, anche in sede valutativa, che esuli dalle logiche della pianificazione territoriale tradizionale, basata sugli strumenti e sul raggiungimento degli obiettivi. Il primo stadio della pianificazione strategica sta nel suo processo di definizione, di programmazione inteso come sviluppo della capacità progettuale, da vedersi come “esercizio” di governance per l’amministrazione pubblica e di partecipazione per i cittadini e in generale gli attori socio-economici.

 

di Riccardo Piras e Vania Statzu
Promozione e Indagini Sociali [online] n.08 - Ottobre 2014
ISSN: 2281-6720

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